，又非常需要藏区出产的大批良马，用以装备自己的军队。以茶易马，既可满足双方的需要，又可收到控驭西番的效果，进而实现断蒙古右臂的战略目标，给北元以沉重的打击。因此，对藏族地区，朱元璋除在政治上建立羁縻卫所，加强土司制度，在思想上推崇藏传佛教，又在经济上大力发展茶马贸易，以系番人归向之心，三者相辅而行，以便加强对藏族人民的控制和统治。

茶马贸易由茶马司负责管理。由于汉藏茶马贸易主要集中在川陕地区，所以茶马司都设在这个地区。从洪武五年(1372年)起，陆续设立秦州、河州、洮州、永宁、岩州(治今四川松潘西北)等茶马司。后来为了便于贸易的发展，又重新进行调整，废除永宁茶马司，另设雅州碉门茶马司代替，秦州茶马司也于洪武三十年改为西宁茶马司，迁其治于西宁。

为了掌握大量的茶叶用于茶马贸易，明政府对茶叶的生产和流通实行严格控制的政策。明朝刚建立时，规定凡卖茶去处，赴宣课司依例三十分抽一分，芽茶、叶茶各验直纳课，贩茶不拘地方。按照这个规定，全国各地的茶叶，在向官府交纳三十分之一的课税之后，均可自由贩卖。洪武四年(1371年)十二月，户部建议：陕西汉中府金州、石泉、汉阴、平利、西乡县诸处，茶园共四十五顷七十二亩，茶八十六万四千五十八株。每十株官取其一，民所收茶，官给直买之。无户茶园以汉中府守城军士薅培，及时采取，以十分为率，官取其八，军收其二。每五十斤为一包，二包为一引，令有司收贮，令于西蕃易马。朱元璋从之。翌年二月，户部又建议：四川产巴茶凡四百七十七处，茶二百三十八万六千九百四十三株，茶户三百一十五，宜依定制，每茶十株官取其一，征茶二两。无户茶园令人薅种，以十分为率，官取其八，岁计得茶万九千二百八十斤。令有司贮候西蕃易马。朱元璋又从之。明政府于是在陕西、四川和应天府、苏州府、常州府、镇江府、徽州府、广德州以及浙江、湖南、广西等产茶地区设立征收茶税的机构茶课司，确定各地每年的课税额，如规定陕西每年课茶二万六千八百多斤，四川一百万斤，此外还在永宁、成都、筠连设立茶局，课取当地所产的粗叶茶。除了交纳茶课，民间蓄茶不得过一月之用，茶户只准留下供一月饮用的茶叶，余茶必须出售。陕西汉中府诸处茶园的余茶全部由官府收购，其他地区的余茶则由商人收购。官府征收的茶课和收购的茶叶，称为官茶。另有商茶，即由商人收购贩卖的茶叶。明政府规定，商人到产茶区收购茶叶，必须向当地官府纳钱申请茶引，商茶每一百斤为一引，输官钱千文，其不及引者，纳六百文，给由贴，帖六十斤，量地定程以卖。商人可将收购的茶叶运到官府指定的地方出售，但需向那里的宣课司交纳三十取一的商品税；亦可运至川陕地区上交茶马司，领取一定的报酬。明政府规定：招商中茶，上引五千斤，中引四千斤，下引三千斤，每七斤蒸晒一蓖，运至茶司，官商对分，官茶易马，商茶给卖，每上引仍给附茶一百蓖，中引八十篦，下引六十蓖，名日酬劳，这就叫做茶叶的开中制度。这样，明政府不仅通过征课和收购拥有大量的官茶，而且利用开中制度将一部分商茶吸引到川陕地区，用于贮边易马，从而为开展茶马贸易提供了充裕的货源。

明初的茶马贸易分为茶马互市和马赋差发两种形式。

汉藏之间的茶马互市，早在宋代即已存在。洪武初年，因藏族地区使用的货币与中原地区不同，藏民很少到川陕地区出售马匹。邓愈招谕西番后，就开始和当地藏民开展茶马互市。据俞本《明兴野记》卷下记载，洪武七年(1374年)十二月，太师韩国公李善长奏旨差诣汉中府清理马政，河州访察马政秦州长兴侯耿炳文、俞本往河州，令耿忠将茶一百斤买上马一匹，比汉中府茶价止该银二两依奏买马一匹。解至上前，怒日：耿忠擅定茶价买马，当罪之。将耿忠送刑部前打四十御杖，休着他回家，便回河州理政。洪武八年五月，朱元璋又派宦官赵成往河州市马，用罗、绮、绫、帛和巴茶等生活必需品与藏民交换马匹，并令河州守将善加抚循，以通互市。马稍来集，率厚其直偿之。此后，山后(指今甘肃临夏市西北小积石山脉以北地区)归德等州，西番诸部皆以马来售矣，茶马互市迅速发展起来。洪武九年十二月，兵部奏报秦州、河州已市马一百七十一匹。十一年，兵部又奏秦、河二州茶马司以茶市马一千六百九十一匹。

但是互市必须双方自愿，所市之马尚不能满足明朝的需要，于是朱元璋又创设带有强制性质的马赋差发。洪武十六年(1383年)正月，他敕谕松州卫指挥佥事耿忠说：西番之民归附已久，而未尝责其贡赋。闻其地多马，宜计其地之多寡以出赋，如三千户则三户共出马一匹，四千户则四户共出马一匹，定为土赋，庶使其知尊君亲上，奉朝廷之礼也。自此，藏族人民必须定期向朝廷交纳马匹，即如田之有赋，身之有庸，必不可少。此令一下，当月到京师朝觐的各部首领，悉献其所乘马，诏以钞偿之。后来，明朝将偿钞改为给茶。这种马赋差发，带有征派赋役的性质，但又付给一定数量的茶酬或茶赏，含有互市的意义，它实际上是一种带有强制性的派购任务。洪武二十五年五月，明廷派尚膳监太监而聂等到河州，诏谕河州诸番族以茶易马，得马一万零三百四十余匹，给茶三十余万斤，诸族大悦。这个办法实行后。有些官吏假朝命以济私，加额多征，扰害藏民。第二年，朱元璋又特制金牌信符．作为征发马赋差发的凭证。二月，遣使携带金牌信符到西凉、永昌、甘肃、山丹、西宁、临洮、河州、洮州、岷州、巩昌等地，颁发给藏族各部，并敕谕各部首领说：往者朝廷或有所需于尔，必以茶货酬之，未尝暴有征也。近闻边将无状，多假朝命扰害尔等，使不获宁居。今特制金铜信符，族颁一符，遇有使者征发，比对相合，始许承命，否者械至京师罪之0洪武年间总共颁发了金牌信符四十一面，并具体规定各部纳马的数额，其中洮州火把藏(居于洮州岷州卫)、思囊日(居于朵甘地区)等族牌六面，纳马三千五十匹，河州必里卫二州七站西番二十九族牌二十一面，纳马七千七百五匹，西宁曲先、阿端、罕东、安定四卫巴哇(居于河西走廊北侧)、申中(居于青海北部)、申藏(居于青海湖北沿)等族一十六面，纳马三千五十匹。金牌信符以铜制成，再镀上一层薄金，镌刻篆文，上为皇帝圣旨，其下左为合当差发，右为不信者斩。每件金牌信符分为两号，下号颁发各部，上号藏于内府。规定每三年一次，由朝廷钦遣近臣赍捧前来，公同镇守之司等官，究领官军，深入番境扎营，调聚番夷，比对金牌字号，收纳差发马匹，给与价茶。如有拖欠之数，次年催收。金牌信符制的实行，使马赋差发制度更加完善，市马数量大为增加。洪武三十一年二月，曹国公李景隆自西番易马归来，报告说：凡用茶五十余万斤，得马一万三千五百余匹。

贸易中的茶马比价，因时因地有所不同。陕西地区因为茶课不够市马之用，经常需要从四川调进大量的茶叶。如洪武二十六年(13939)行金信符制后，即曾先期于四川征茶一百万斤，官军转运各茶马司一。所以陕西地区的马价订得较低，洪武初年规定河州茶马司以茶易马之价是上等马每匹给茶四十斤，中等马三十斤，下等马二十斤。永宁也是马较多而茶较少，洪武十六年规定永宁茶马司以茶易马之价如河州茶马司例。雅州碉门产茶较多，而来售马的藏民较少，马价则比河州、永宁要高得多。洪武初年规定，对到雅州售马的藏族商民，每堪中马十匹，给茶一千八百斤，于碉门茶课司支给。洪武二十二年改定其价，规定上等马一匹给茶一百二十斤，中等马七十斤，下等马五十斤，但马价仍比河州、永宁高出了许多。
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明朝官府除了以茶易马，有时也以布帛、纸、牛等易马，并从藏区购买红缨(用马尾染成，供装饰军帽、枪缨、马具之用)、毡衫等土特产。如洪武初年，四川碉门、永宁、筠连所产的剪刀粗叶茶，．睢西番用之，而商贩未尝出境。四川盐茶都转运使奏言：宜别立茶局，征其税，易红缨、毡衫、米、布、椒、蜡以资国用。于是在永宁、成都、筠连设立茶局，征收茶课，用以换取藏民的红缨、毡衫等物。又如洪武十三年(1380年)九月，兵部奏报，河州茶马司用茶五万八千九百九十二斤、牛九十八头，市马二千零五十匹。翌年十月，四川威、松、茂州三卫以茶、姜、布、纸换得一批马匹，送至京师。洪武三十年四月，命右军都督府遣镇抚刘正在泸州收购棉布往藏区易马，凡用布九万九千余匹，得马一千五百六十匹。明王朝通过茶马互市和马赋差发获得了大量马匹，其中大部分发送京军用于作战或送各卫所骑操，小部分交太仆寺所属诸牧监孳牧。

为了控制茶马贸易，保证得到大量马匹，明政府严禁贩卖私茶，规定：官给茶产茶府州县，凡商人买茶，具数赴官纳钱给引，方许出境货卖。每引照茶一百斤，茶不及引者，谓之畸零，别置由帖付之。仍量地远近，定以程限，于经过地方执照。若茶无由引及茶引相离者，听人告捕。其有茶引不相当或有余茶者，并听拿问。卖茶毕，即以原给引由，赴住卖官司合缴。该府州县俱各委官一员管理。商人贩卖茶叶必须持有官府发给的茶引，如果没有茶引，或者茶引与茶叶数量不符，即为私茶。凡犯私茶者，同私盐法论罪，杖一百，徒三年，茶货车船头匹并须人官。茶户将茶叶卖给没有茶引的商人贩卖，初犯笞三十，仍追原价没官；再犯笞五十；三犯杖八十，倍追原价没官。伪造茶引的，处死，籍没当房家产。告捉人赏银二十两。对私茶出境处罚更重，私茶出境者斩，关隘不觉察者，处以极刑。

但是，由于明朝官府在茶马贸易中对藏族商民实行贱其所有而贵其所无的政策，压低马价而抬高茶价，马贱茶贵，商人看到以茶易马，获利丰厚，就不顾禁令，纷纷潜入藏区贩卖私茶。一些边镇官吏和军民贪图私利，也私储良茶以易马，如陕西各处军民往往有过河贩鬻马匹者。私茶活动的猖獗，使茶马互市和马赋差发受到很大冲击，互市马匹不断减少，马日贵而茶日贱。洪武三十年(1397年)，朱元璋便开展一次大规模的打击私茶活动，规定：川陕本地茶园人家，除约量本家岁用外，其余尽数官为收买。若卖与人者，茶园入官。守把人员，若不严守，纵放私茶出境，处以极刑，家迁化外。说事人同罪。贩